W wielu gospodarkach rynkowych można obserwować w ostatnich latach wyraźny wzrost zainteresowania zmianami
reguł podatkowych, kosztem instrumentów wydatkowych, co wynika z konkretnych uwarunkowań. Rzecz w tym, że w okre-
sach zagrożeń recesyjnych obniżenie podatków w celu pobudzenia popytu wydaje się mniej kontrowersyjne i łatwiejsze
do akceptacji przez różne siły w porównaniu ze zwiększaniem wydatków budżetowych. Okazało się ponadto iż znacznie
szybciej można wprowadzić w życie zmiany systemu podatkowego, aniżeli dokonać przesunięć w sferze wydatków.
W świetle powyższego nasuwają się istotne kontrowersje. Poruszana wyżej skuteczność – mniejsza lub większa – dzia-
łań fiskalnych odnoszona jest bowiem do sytuacji koniunkturalnych w rozumieniu luki recesyjnej bądź inflacyjnej, czyli
dotyczy okresu krótkiego (i strony popytowej). Tymczasem w nowszych teoriach wskazuje się na dużą rolę do spełnienia
przez politykę fiskalną w długim horyzoncie czasowym. Według teorii wzrostu endogenicznego polityka ekonomiczna,
w tym polityka fiskalna, może na trwałe podwyższyć stopę wzrostu gospodarczego. Polityka fiskalna może zwiększyć PKB
przez pobudzenie podaży pracy lub przez doprowadzenie do nowych inwestycji. Przy licznych zmianach polityki te jej efek-
ty podażowe są raczej niewielkie w krótkich okresach, lecz z biegiem czasu kumulują się.
5.1. Polityka fiskalna w Polsce
Transformacja systemowa w Polsce wiązała się z zasadniczą przebudową całego systemu finansów publicznych.
Nie można było tego dokonać jednorazowo; proces ten rozciągnął się na wiele lat, tworząc charakterystyczne etapy
przemian. W początkowym okresie realizacji uzgodnionego z Międzynarodowym Funduszem Walutowym planu stabili-
zacyjnego (plan Balcerowicza), obejmującego lata 1990-1991, polityka fiskalna była zróżnicowana. Podstawowe jej posu-
nięcia były nakierowane na zrównoważenie budżetu. Ponieważ w 1989 r. deficyt budżetowy przekroczył 8% PKB, groziło
8
Teoria ekonomii – wybrane problemy
ekonomia_skrypt_1.indd 98
2008-03-16 23:53:02
to przekształceniem się wysokiej wówczas inflacji w otwartą hiperinflację. Restrykcyjność działań fiskalnych przejawiała
się w drastycznym ograniczaniu dotacji i wydatków inwestycyjnych oraz wyeliminowaniu większości ulg podatkowych.
Podstawowym źródłem dochodów budżetowych był wówczas sektor przedsiębiorstw państwowych, a ich formy to: poda-
tek dochodowy od osób prawnych, podatek od ponadnormatywnego wzrostu wynagrodzeń oraz obligatoryjna dywidenda.
Podatki pośrednie – wtedy podatek obrotowy – miały w tym czasie niewielki udział w budżecie, a zmniejszył się on jeszcze
dodatkowo z uwagi na spadające dochody i wydatki ludności. Mimo ograniczonej bazy dochodów, wobec uwolnienia z ry-
gorów administracyjnych większości cen, z pomocą drastycznych cięć wydatków udało się w 1990 r. zlikwidować deficyt
budżetowy, a nawet uzyskano niewielką nadwyżkę budżetową.
Spadek popytu wewnętrznego w pierwszym roku transformacji oraz pogarszające się warunki sprzedaży eksportowej
(wobec niezmiennego kursu dolara USA i gwałtownego wzrostu cen) doprowadziły do załamania finansów przedsiębiorstw
państwowych, a w ślad za tym i finansów publicznych w 1991 r. Największemu spadkowi uległy wpływy z podatku dochodo-
wego od osób prawnych; stanowiły one 45% zaplanowanej kwoty. Nie były też obojętne znaczące przesunięcia w płaszczyź-
nie wydatków, gdzie w miejsce wcześniejszych dotacji budżetowych weszły dopłaty do funduszy emerytalnych (np. FUS,
KRUS) i Funduszu Pracy. W następstwie załamania się systemu dochodów publicznych i braku kontroli nad wydatkami
ponownie pojawił się deficyt budżetowy, który stał się odtąd trwałym zjawiskiem w polskich finansach publicznych i łącznie
z narastającym długiem publicznym stanowi główny problem polityki fiskalnej państwa (Dach, Szopa 2004).
Dla drugiej fazy transformacji, obejmującej lata 1992-1998, charakterystyczna była poprawa ogólnej sytuacji gospodar-
czej, widoczna przez pryzmat coraz szybszego wzrostu PKB. Początkowo nie miało to jednak odzwierciedlenia w sytuacji
budżetu. Jego strona dochodowa właściwie nie poprawiała się, natomiast postępował dalszy wyraźny wzrost wydatków
na sferę socjalną, co oznaczało, że możliwości manewrów były ograniczane coraz większym udziałem wydatków sztywnych
w budżecie. Jeszcze w 1991 r. stanowiły one 24% ogólnych wydatków, podczas gdy rok następny oznaczał prawdziwy prze-
łom, gdyż wzrosły one wówczas do 40%. Udział deficytu w PKB zwiększył się z 3,8% w 1991 r. do 6% w 1992 r. wskazując
wyraźnie na stan kryzysu fiskalnego, który wtedy wystąpił.