Wiele osób jest przekonanych, że gdy raz zostanie określony kierunek polityki (np. gdy Kongres Stanów Zjednoczonych zatwierdzi projekt ustawy), osiągnięcie oczekiwanych przez polityków celów nastąpi w sposób naturalny i wręcz automatycznie. Ale tak dzieje się bardzo rzadko. Problemy techniczne związane z wdrażaniem polityki są tak złożone, że wdrożenie to niemal nigdy nie przebiega w sposób, w jaki zostało zaplanowane. Poza tym polityczni biurokraci, zainteresowane grupy oraz osoby i organizacje, których to dotyczy, często starają się wymóc zmiany w ustawach już w trakcie ich wdrażania.
Smith w swoim modelu abstrahuje od określonych aspektów procesu wdrażania, a skupia się na czterech jego podstawowych składowych:
1. Polityce wyidealizowanej, tj wyidealizowanych schematach oddziaływania, które politycy chcieliby zastosować.
2. Grupie celowej definiowanej jako grupa osób zobowiązanych do przyjęcia
Olaf Helmer (1966), Social Technology, New York: Basic Books, s. 127-128.
Thomas B. Smith (1973), The Policy Implementation Process, „Policy Sciences", 4, s. 197-209.
60
nowych schematów oddziaływania wprowadzonych przez politykę. Są to osoby, których polityka dotyczy najbardziej bezpośrednio i które muszą się zmienić, aby sprostać jej wymaganiom.
3. Organizacji, której zadaniem jest wdrożenie polityki. Najczęściej są to odpowiednie agendy rządu.
4. Czynników środowiskowych, na które wpływa proces wdrażania polityki. Mowa tu, między innymi, o opinii publicznej oraz o różnych, specyficznych grupach interesów.
Te cztery komponenty i zakładane między nimi relacje zostały przedstawione na rycinie 2.3. Efektem procesu uprawiania polityki jest wypracowanie określonych kursów polityki państwowej. Polityka państwowa jest z kolei źródłem stanu napięcia społecznego: wdrożenie polityki bowiem powoduje napięcia i konflikty tak wśród osób odpowiedzialnych za proces wdrożenia, jak i wśród tych, których wdrożenie to dotyczy. Napięcia prowadzą do zawarcia ugody, czyli transakcji. Terminem tym Smith określa reakcję na istniejące napięcia i konflikty. Zainicjowany przez transakcje i instytucje mechanizm sprzężenia zwrotnego oddziałuje z kolei zarówno na wszystkie cztery komponenty procesu wdrożeniowego, jak i na przyszłe uprawianie polityki.
Modele zatem to narzędzia wyjaśniania i przewidywania. Dobrze opracowane wiernie przybliżają rzeczywistość. Modele jednak nie są tożsame z rzeczywistością. Są one często zmieniane, aby rzeczywistość została dokładniej odzwierciedlona i aby można było uwzględnić nową wiedzę. Istotną cechą modeli naukowych jest to, że mogą być one testowane w sposób empiryczny, tj. że można udowodnić ich fałszywość i następnie je zmienić lub odrzucić.
proces
tworzenia
polityki
¦^·polityka.
Ryc. 2.3. Model procesu wdrażania polityki
sprzężenie *^_ zwrotne
organizacje wdrażające ~* grupa docelowa
, ' u Å‚Å‚ }
polityka wyidealizowana 1 1 1 1 1 1
' H 1 · i ł
czynniki środowiskowe
transakcje
instytucje
Teoria, modele i badania empiryczne
Nauki społeczne jako dyscypliny naukowe opierają się na dwóch podstawowych elementach: teoriach i badaniach empirycznych. Badacze w naukach społecznych działają w dwóch „światach": w świecie obserwacji i doświadczenia oraz w świecie
61
idei, teorii oraz modeli. Tworzenie racjonalnych połączeń między tymi dwoma światami pozwala realizować cel nauk społecznych, czyli wyjaśniać zjawiska i dokonywać dokładnych predykcji. W jaki sposób jednak tworzy się to połączenie? Czy powinniśmy najpierw konstruować teorie i modele, a następnie przenosić się do świata badań empirycznych, czy też badania empiryczne powinny poprzedzać teorię?*
Teoria przed badaniami
Zgodnie z jedną z głównych szkół myślenia najpierw powinna być formułowana teoria, a potem dopiero powinny następować badania empiryczne. Ten sposób postępowania nazywa się strategią teorii przed badaniami. Strategię tę, w sposób najbardziej systematyczny, opracował Karl Popper (1902-1994). Twierdził on, że wiedza naukowa czyni największe postępy, gdy naukowcy tworzą idee (przypuszczenia), a następnie korzystając z badań empirycznych, starają sieje odrzucić (odrzucenia)29. Popper wykluczał ewentualność, że badania empiryczne mogą w sposób systematyczny wpływać na teorie. Jego zdaniem badania rzadko są źródłem nowych teorii, a także nie są źródłem logicznych metod tworzenia teorii. Teorie „można tworzyć jedynie intuicyjnie, odwołując się do czegoś w rodzaju intelektualnej miłości do przedmiotu doświadczenia"30.
Strategia teorii przed badaniami składa się z następujących, bardzo uproszczonych, pięciu kroków31:
1. Skonstruuj explicite teoriÄ™ lub model.
2. Z teorii lub modelu wybierz twierdzenie, które poddasz empirycznej weryfikacji.
3. Opracuj plan badawczy pozwalający zweryfikować twierdzenie.
4. Jeżeli na podstawie danych empirycznych twierdzenie wyprowadzone z teorii zostanie odrzucone, to wprowadź zmiany do teorii lub planu badawczego (np. badanie, plan, pomiar — por. ryc. 1.1) i powróć do etapu 2.
5. Jeżeli twierdzenie nie zostanie odrzucone, to wybierz inne twierdzenie w celu weryfikacji lub staraj się poprawić teorię.
Badania przed teoriq